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加强行政事业单位部门预算规范化的几点建议

 时间:2016-05-28 10:00:32 来源:网络 

2002年起,财政部按照各部门支出的不同性质,将部门预算明确区分为基本支出和项目支出,采取不同的预算编制方法,并相应制定了《中央本级基本支出预算管理办法》和《中央本级项目支出预算管理办法》等一系列预算管理制度。

近年来,在借鉴西方市场经济国家成功经验的基础上我国努力推行以部门预算、政府采购和国库集中支付制度为核心的公共预算改革。在构建新预算模式的三项核心制度中,部门预算是关键,推进以部门预算管理制度改革为核心的公共财政支出改革是建立和完善社会主义市场经济体制的客观要求,是转变政府职能、规范财政管理的现实选择。

一、当前部门预算的编制和执行存在以下几个方面的问题

(一)部门预算的编制、批复与执行时间在衔接上存在空档,影响了执行力度

我国的国家预算是采用各级政府提出预算草案,报同级人代会审议批准并监督其执行的方式,这在本质上大大强化了其计划性而弱化了其法律性和政治性。从形式上看,部门预算实行“两上两下”的编报程序。目前,“一上”基本能做到由下至上逐级汇总上报, 但当财政部门将“一下”控制数下达到各部门后, 各部门编报正式预算的时间非常短, 很难做到从基层单位逐级汇总预算。从基层单位开始编报预算, 是保证部门预算完整、真实、科学的基础, 是增强基层单位预算管理, 完善国库集中支付制度和政府采购制度的必要前提。预算管理每年的1月1日已开始进入预算的执行期,但一直要到执行预算当年的全国人大开会批准之后预算文件才能取得法律上的效力,当年的1-3月间形成一个“空窗期”,这意味着各部门每年要有一个季度甚至小半年的时间处于无预算状态,存在预算先期执行的问题。这种不规范的先期执行的做法弱化了预算的法律约束力,容易在制度上造成上年同期的不合理支出变成合法化,给本年部门预算执行留下隐患。

(二)批复的部门预算不能完全满足实际需求,预算项目的调整报批方面存在一定的随意性

在预算编制过程中, 由于时间和传统做法的影响,财政部门和业务部门之间、部门上下级之间缺乏有效沟通, 对实际需求了解不够。财政部门或上级主管单位的财务部门在核定预算时, 缺乏客观依据, 该安排的项目没有安排, 不该安排的项目安排了, 或者对所报项目的预算金额统统削减一部分, 这些做法都会对预算的科学性、合理性造成一定的影响。部分单位支出不按预算走,乱支乱用,造成基本支出超支严重,挪用、挤占项目资金,以此来弥补基本支出不足;而一些项目支出由于项目未落实或资金被挪用,造成项目结余过大,从而导致预算支出完成情况与预算编制目标存在很大差异,财政资金使用效益未能完全显现。

(三)缺乏科学有效的部门预算编制的监督和绩效评价机制

财政支出的绩效评价是财政延伸管理和后续管理的重要内容,是提高支出效益、规范支出行为的重要手段。建立绩效评价机制应贯彻成本--效益的原则和经济效益与社会效益相统一的原则。尽管目前财政部制定了一些具体财政支出领域的绩效评价方法,但在实际工作中,部门预算特别是项目支出预算尚没有建立有效的绩效评价、追踪问效机制。在预算具体编制过程中,由于项目之间缺乏可比性,难以做到按轻重缓急排列次序。各级财政部门和行政单位在项目预算绩效管理方面普遍缺乏经验,尚未形成一套行之有效的绩效管理方法,仍存在着各部门争着上项目、多立项多要钱的现象,而对最终的绩效接管却缺乏相应的考核,这就大大降低了财政资金的使用效益。

二、针对以上情况,我们对于强化部门预算管理提出下面几点建议:

(一)合理安排部门预算的编制时间,保证执行效力

目前,人民代表大会的预算审批时间已经提前到2月份左右, 假如仍把公历年度设定为预算开支年度, 那么更合理的做法应该是把本年预算编制和审批批复在上年末完成,尽量做到预算编制、审批和预算执行的无缝衔接,从而保证每笔财政支出都可以按预算支出,进一步降低支出的随意性。

(二)制定科学的部门预算编制定额标准体系,规范预算项目调整的报批手续

随着预算编制启动时间的提前, 预算编制周期的拉长,各级财政部门和单位应把大量的精力和时间用于进行宏观形势的预测、年度工作计划的制定以及业务管理部门和财政管理部门之间反复磋商上。这样, 预算编制经过有关各方面的充分研究分析和酝酿, 才能比较好地把实际需求和财政支持结合起来。财政部门应认真研究,完善部门预算编制的程序和方法,科学合理地制定定额标准,进一步细化预算编制,既要统筹兼顾各部门的主要工作职能、年度目标和任务,又要通过准确合理的预算给予这些部门实现职能任务的财力保障。只有切合实际的预算才能增强执行力度,才能起到指导和约束实际收支行为,达到预算目标的作用。预算一经确定就必须严格执行,不得随意调整和追加。实际执行中确实需要调整的,必须按规定程序报批。未经批准,不得调整预算。必须彻底改变“预算粗粗算、追加报告满天飞、专项结转过多”的弊端,有效防止预算项目被挤占、挪用,以维护预算的严肃性。

(三)完善财政支出绩效评价、项目绩效评审机制

按照各类支出的性质和目的定期或专项考核。如对公共工程投资效益的评价,应侧重对其经济效益和产出的考核;对经费性支出的考核,应侧重社会效益和管理效率的综合考核;对某些专项支出的考核,可以把经济效益与社会效益的考核结合起来进行,稳步推进项目支出预算绩效评价试点工作,进一步提高财政资金的有效性。并将绩效考评结果作为以后年度项目支出预算安排的重要依据。

由于项目评审的结果会直接影响到预算资金在不同部门和单位之间的分配,关系到国家宏观调控政策的具体实施。因此,应本着对项目评审公开、公平、公正,但又不偏离国家宏观调控政策的原则,建立科学的、行之有效的项目绩效评审机制,根据当年项目轻重缓急进行合理排序,并对预算执行过程中的资金使用情况、项目的效益情况实行追踪问效制度,以及时采取措施堵塞各种管理漏洞,确保财政资金发挥最大的效益。

(四)进一步建立健全部门预算追踪问效制度、预算执行的监督制度

建立健全部门预算管理监督制度,加强对预算执行情况进行检查,避免“只管支付,不管使用”的情况出现,应重点放在项目资金及专款使用方面,这些资金在使用上是合理高效还是随意浪费,对这些资金是管理有方还是管理混乱,有无重大违法违纪问题等。要加大查处规范力度,建立预算执行监督的长效机制,实现对部门预算资金运行和管理的全方位、全过程监督,增强预算的约束力,维护预算执行的严肃性,提高预算执行效果和财政资金使用效益。今后的预算越来越强调严肃性。由于部门预算的透明度增大了, 并且是按《预算法》规定的程序编制, 经过国家最高权力机关批准实施的, 是具有法律效力的。因此, 预算的执行, 应达到市场经济国家所要求的那样,金额不多不少、时间不迟不早,严格按照预算规定的数量和进度执行。有法律效力的预算文件一经立法机关通过以后, 执行上必须一丝不苟。

另外, 从编制预算的视野上来看, 为了社会事业的发展能在预算上得到比较好的衔接, 今后应考虑借鉴市场经济国家的经验, 按照标准周期实行预算的总共编制。美国的联邦预算是按照五年的总共编制, 一次编五年, 然后逐年向前滚动编制。这样编制预算视野就始终保持在五年的基础上。因为大部分项目不是发生在一年或一年就可以完成的, 因此, 从科学管理的要求来看, 视野太短不便衔接前后项目, 科学管理要求有这样的滚动。