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结合绩效审计提升高校经济责任审计质量

 时间:2016-05-28 09:15:28 来源:网络 

朱婧喆 刘长兰 李赣

随着财政资金对高等教育的投入比重不断加大,高校作为大量社会资源的占用者,其经费使用的经济性、效率性、效果性逐渐受到地方政府及社会各界的广泛关注。同时,在审计署的工作规划中又明确指出要坚持多种审计类型的有效结合来协调各种资源和要素,加大审计力度,以满足经济社会发展对审计的各种需求。笔者在此基础上产生了“经济责任审计+绩效审计”的设想,绩效审计的引入无疑将经济责任审计推向了一个新高度,有利于高等教育资金使用效益的提高,获得经济效益和社会效益的双丰收。本文在经济责任审计与绩效审计比较基础上分析两者结合的可行性及存在问题,并就存在问题提出几点看法。

一、经济责任审计和绩效审计概念及特点比较

(一)经济责任审计的概念及特点

我国的经济责任审计始于20世纪80年代中后期,是对国家审计的一种创新,是一项具有中国特色的经济监督制度,其主要针对企事业单位的法定代表人或经营承包人在任期内或承包期内应负的经济责任履行情况的审计,往往是基于会计账面资料进行审计。审计对象具体到某一特定责任人,审计中侧重于被审计人经济活动的真实性、合法性、合规性,包括被审计人的经济管理决策能力以及个人廉洁自律情况等,主要起到监督、鉴证等防护性职能。

(二)绩效审计的概念及特点

自20世纪70年代以来,绩效审计日益成为发达国家审计发展的主流。其核心理念为“SE审计”,其分别指:经济性(Economy)效率性(( Efficiency )、效果性(Effectiveness )、环保性(Environment)和公平性( Equity )。现今,对于绩效审计的概念并没有单一定义,我国有关文献对其概念也有多种提法,其中笔者比较倾向于,绩效审计是独立的审计机构和人员运用信息分析评价方法,对经济活动进行监督、评价、鉴证,确定其合理性、有效性,提出改进建议的审计活动。绩效审计的审计对象是经济活动,不具体到个人,审计过程中除了翻阅会计账面资料外,还需其他多方面的信息资料,具有范围广、覆盖面大、针对性强、工作方式方法灵活等特点,侧重于审计经济活动的经济性、效率性、效果性,其职能以评价、建设性为主,监督、鉴证职能为辅。

从上述概念的对比中不难看出两者具有交叉与纵伸关系,经济责任审计可以作为基础,而绩效审计则是经济责任审计的外延,其审计职能上具有延展性、互补性,在结果上存在一定程度的互相利用的空间,这也证明了两者相结合的可行性。

二、高校推行经济责任审计与绩效审计结合的必要性

(一)有利于提高审计质量及效率

在高校经济责任审计中引入绩效审计理念,就是在此基础上起到延伸和辅助作用。以经济责任审计为基础,在夯实被审计人经济责任审计中的真实性、合法性、合规性审计前提下,同时抓好高校被审计人重大决策、内部控制、专项投资、预决算编制和执行等方面的经济性、效率性、效果性审计,深入分析管理活动、决策活动及资金使用的效益情况。两者珠联璧合,加强了经济责任审计的广度和深度,能够起到相辅相成和促进审计质量提高的作用,避免经济责任审计的评价过于片面,更为客观、公正、全面地对高校领导干部经济责任的履职情况进行评价。

此外,我国绩效审计刚起步,单独在高校开展绩效审计需要付出大量的时间、精力,而利用高校“统一领导、分级管理”的特点,建立起具有高校特色的“经济责任+绩效”审计,有利于绩效审计的分层开展,也有利于针对不同被审计人所在职能部门、二级学院等建立相应的评价指标体系,可谓一举两得,提高了审计效率。

(二)有利于增强领导干部责任意识

传统的经济责任审计,容易让领导干部抱有“不求有功,但求无过”的消极行政方式。倘若在经济责任审计中引入绩效审计理念,做到全面监督、问责问效,审计中不仅要了解领导干部任职期间所产生经济活动的真实、合法、合规性,也要对其管理进行考察,关注领导干部任职期间的管理决策所产生的效益,对领导干部权力运行过程和权力运行结果及效益进行综合评价,以形成一个更为客观、全面的审计评价,这就从根本上抑制了领导干部的消极行政方式,并增强其“成本一效益”意识,使其形成正确的政绩观和科学发展观,促进领导干部积极履行效益责任,充分考虑资金的使用效率。有效避免一些“形象工程”等无效益的短期行为,防止国有资产的流失,避免领导干部在决策和管理中造成损失,改善经济管理工作。

三、高校推行经济责任审计与绩效审计结合存在的问题

高校要推行将绩效审计融入经济责任审计中去,其过程中主要的问题还是存在于绩效审计方面,高校对于绩效审计还处于一个尚未成熟的探索、起步阶段,在法律法规、评价体系及审计人员配备上都存在着缺失,要推行两者的结合也可谓是摸着石头过河。

(一)法律法规体系的缺失

纵观国外绩效审计的发展历程,其能有较好的发展首先需要健全的法律法规体系作为其良好的背景支持,美国早在1972年就颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计》,在世界政府审计史上首次明确提出了绩效审计的概念。目前,我国企业开展绩效审计能够参照《企业绩效评价标准》《企业绩效评价操作手册》等一系列制度。而高校与之对比相形见拙,目前高校绩效审计尚无可直接参照的规范性文件,缺乏针对性及实际业务中可操作的相关制度,法律授权不完整。

(二)缺乏健全的评价体系

在经济责任审计中如何利用绩效审计方法评判领导干部在任期内是否做到对学校、部门的财政资金和公共资源使用的经济效益显著、投入产出效率高、效果明显,是两者相结合的关键点,这就需要一个健全的评价体系。然而在具体实务工作中,高校自身存在着其特殊性,它不同于企业等以营利为目的的组织,高校更多的关注点在社会效益上,其教育效果存在着间接性、长效性和潜在性的特点,有些也并不一定在高校范围内表现出来,而是以转换的间接形式表现出来,这些特点使得高校的评价体系难以量化、效益评价标准比较模糊,给高校建立一个健全的评价体系带来了一定挑战。

(三)审计人员结构单一,缺乏复合型人才

要推行经济责任审计与绩效审计相结合,审计人员不仅要继承和发展传统审计的方法,更要吸收管理学、计量经济学、统计学、运筹学等领域的先进技术,并拓宽思路、丰富审计方法。而纵观现在高校的审计人员,以财会人员为主,结构都较为单一,缺乏复合型人才,在日常的业务开展中也往往都是以财务审计为主,存在着查账能力强,综合分析问题能力弱的缺陷。

四、高校经济责任审计与绩效审计结合的几点建议

(一)加强法律法规建设

逐步加强有关绩效审计的法律法规建设,为高校将绩效审计更好地运用到经济责任审计中提供法律依据、奠定必要的法制基础。高校存在其特殊性,其他企业所用的法律法规未必适用于高校,所以,应结合高校实际情况制定相关法律法规,同时为规范审计行为、提高审计质量、降低审计风险细化出一套具体的准则与操作指南,使得审计人员在具体操作中有据可依。

(二)建立合理的评价体系

高校主要有教育、科研、服务三大主要职能,教育效果存在着间接性、长效性和潜在性的特点,其评价体系的建立不能一概而论,需要针对不同职能通过定量与定性相结合、财务指标与非财务指标相结合的方式来建立相应的评价体系,兼顾长短期、内外部、滞后性与前瞻性等多方面因素,根据高校实际情况建立起更具针对性、实务操作性的评价体系。

1.经济性、效率性

高校评价体系中,经济性与效率性简而言之就是看投入是否节约,投入后是否使产出最大化,高校结合自身的情况,对投入和产出之间的关系制定相关的评价体系,如何使投入得到最合理的使用,得到最大化的产出是我们所需解决的问题。其主要体现在经费来源结构、经费结余比率、资产负债率、教育资源利用效率指标上。

(1)经费来源结构。该指标主要是看我国教育经费来源中财政性教育经费与自筹经费各自所占的比例,了解经费的来源渠道。如:经费自给率,其主要用于衡量高校组织收入的能力和收入满足经常性支出程度,该指标越高则表明了学校具有多种筹资办学的效益。其计算公式为:

经费自给率=(事业收入+经营收入+附属单位上缴收入+其他收入)/(事业支出+经营支出)

(2)经费结余比率。即核算高校年度的预算执行结果,如:预算执行率,通过该指标能够了解预算是否良好实施,关注到资金的使用过程。

(3)资产负债率。该指标反映了一定时期负债占事业单位资产总额比例,用以衡量高校利用债权人提供的资金开展业务活动的能力,以及反映债权人提供资金的安全保障程度。其公式表示为:

资产负债率=负债总额/资产总额*100 %

(4)教育资源利用效率。教育资源利用率可将其量化为人力资源投入、固定资产投入和流动资产投入三类。人力资源投入方面,关注教师与学生及全体教职工中所占的比率,以此体现教师资源在教学上的利用率;了解教师人均科研经费获取及获奖、论文情况,从中体现教师在科研上的利用率。固定资产投入是高校教育、科研开展的基础,固定资产利用率越高则证明其投入所获得的效益越大,而在关注固定资产投入率的同时也要关注到其实际的使用率,才能真正了解到其对科研所发挥的作用。流动资产投入则主要看所投入的教育事业费在教学和科研业务开展上、人员经费等各自所占的比率,如:人员支出、公用支出占事业支出的比率,从中了解事业支出结构是否合理。

2.效果性

效果性通俗来说就是看是否达到最初目的,高校教育成果的评价较为复杂,涵盖的内容也很广,导致其难以量化,主要通过科研能力、培养的学生质量、社会认可度、产生的社会效益等指标来反映。

在审计过程中可以通过问卷调查等方式对办学水平、学生培养质量、社会认可度、学生就业情况等难以量化的指标进行审计,同时借鉴高校教学评估和高校排行榜等现成的指标;科研能力方面则可主要依据教师论文发表数、获奖情况以及科研成果转化等方面的指标来体现其效果性。

(三)加强高校多元化审计队伍建设

在强化队伍建设方面,我们可以适当参照美国审计署的做法,其工作人员由多方面专家构成,并在各自的专业领域中发挥着作用。首先,我们应提高现有审计人员水平,以开展培训等方式拓宽审计人员的知识结构,提高专业胜任能力;其次,扩大审计队伍,使审计人员结构多元化,吸收经济管理、计算机、法律等方面的专业人才,并借助第三方审计的力量来提高效率和质量;同时,充分利用高校的有利资源,多向学校内相关专业知识方面的专家学者进行请教、咨询。

(四)改变高校审计人员思维方式

要将绩效审计融入经济责任审计中,这就对审计人员本身提出了更高的要求,需要审计人员从传统审计的固有思维方式中跳脱出来,转变自己的思维方式来适应新的挑战。

1.转变审计观念及审计重心

要改变传统审计查账纠错的老观念,将审计重心转向财务审计与绩效审计并重,更突出反映有关绩效的内容,从真实、合法、合规性审计转变到关注领导干部的权力、责任及决策能力上来,了解领导干部任职期间的经济决策、经济管理、经济政策执行力等方面的情况,以此给出客观、全面的评价。

2.丰富审计方法

在经济责任审计中加入绩效审计的内容,很显然传统的查账、审阅、盘点等审计方法就显得不够用了,丰富审计方法,在审计过程中灵活运用调查法、访谈法、因素分析法、经济活动分析法等多种审计方法,同时重视外围的延伸审计和审计调查,这样能够更进一步深化审计内容,获取更多相关证据,随后通过对其分析得到最终的有效数据体现在审计报告中。

五、结束语

经济责任审计作为一项中国特色的审计工作,其重要性已在各个方面突显,这是一项具有探索性和独创性的工作。在经济责任审计中引入绩效审计,有利于深化经济责任审计内涵,通过对领导干部经济决策、经济管理能力方面的全面审计间接提高教育资源使用效益,一定程度上抑制高校的“高耗低产”,发挥出审计的建设性作用。“经济责任审计+绩效审计”的模式再将审计工作推向一个新高度的同时,也对我们审计人员提出了新要求,带来了新挑战,审计人员要不断大胆创新,在创新中不断发展,发现问题,解决问题。